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中美日环境保护法的“共性”与“个性”
发布日期:2014-05-16 信息来源:中国固废网 浏览次数:2158次
  

       20世纪60年代以来,环境问题日益凸显,环境保护、环境治理等观念越来越多的受到各界的关注与重视,环境保护基本法的积极作用也被越来越多的国家所认可,不少国家相继制定了环境基本法。例如,日本于1967年制定《公害对策基本法》并于1993年修改为《环境基本法》,美国于1969年制定《国家环境政策法》。中国的环境保护法较美国、日本相比制定较晚,我国1979年制定了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,1989年修订颁布了《中华人民共和国环境保护法》,(以下简称《环保法》),2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对现行的《环保法》进行了修订,新修订的《环保法》自2015年1月1日起施行。

       本次修订对《环保法》做了重大修改,如将保护环境上升至国家基本国策;确定了新的环境保护机制,如信息公开、公益诉讼等。《环保法》的修订标志着中国的环境保护法律体系步入了新的阶段,环境保护行为已取得了突破性的进展。然而,由于历史背景及经济体制等原因,我国的《环保法》与西方国家相比存在着共性与个性的共存,在此背景下,本文对美国、日本的环境保护发展史、环境保护法律体系、公民权利、罚款力度等进行了比较,在此基础上,憧憬着中国环境保护的未来。

        一、西方工业化国家的环境事件推动了中国环境保护工作的开展

       美国、日本对环境保护意识的觉醒均来自于环境污染事件的频发,正是由于西方工业化国家环境公害事件的频发,推动了中国环境保护工作的开展,唤醒了中国环境保护意识的觉醒。

       由于环境污染事件频发,美国于1899年颁布了《河流与港口法》(亦称《垃圾法》),这是美国颁布的第一个关于污染防治方面的法律。随后又颁布了《联邦杀虫剂法》,《防止河流油污染法》等法律。1969年,俄亥俄州的凯艾哈格河因严重化学污染引起河面着火的事件,引起公众的广泛关注,他们要求在联邦层次上制定法律来保护自己的生存环境,在这种背景下,环境保护意见被彻底激发,《国家环境政策法》由此诞生。

       日本环境问题的重视由“四大公害”事件引发。日本环境污染问题虽早有记载,但致使其大肆爆发的罪魁祸首是其50年代中期,提出的以产值、利润为中心的全面推进“经济高速成长”的发展战略。在这一战略的带领下,全国上下至环境于不顾,大力发展工业,以经济增长为目标,忽视各种污染物的排放量以及环境载体的破坏。直到70年代初,四大公害事件的相继发生,(四大公害事件为:由有机汞而导致的水污染从而引发的两起水俣病;由硫氧化物导致的大气污染从而引发的哮喘;由镉造成的水质污染从而引发的痛痛病),环境问题才引起了日本政府的重视。1967年制定了《公害对策基本法》,1970年,日本政府对该法进行了重大修改,删除了“与经济调和”的规定,正式提出了“环境优先”的原则,1993年将《公害对策基本法》修改为《环境基本法》,从而确定了其基本法的地位。

       20世纪60年代末,由于西方国家环境公害事件频发,联合国决定召开第一次环境会议,中国被邀参会,正是通过这次会议,唤醒了中国人民对环境问题的重视,中国的环境保护意识开始觉醒。但与西方国家不同的是,美国、日本等先进的工业化国家的环境保护工作从地方兴起、在发展初期主要靠地方政府推动,而我国由于经济体制的限制,重要决策的制订与实施主要依赖于中央政府,环境保护行为的开展高度依赖于中央政府的推动。

        二、《环保法》的环境地位已有显著提升

       新《环保法》采用了“基本法模式”,较之前《环保法》相比,该法的环境地位已有了显著的提升,但不足之处是未将该法与其他法律的关系进行明确表述,或产生执法冲突。

       美国《国家环境政策法》规定:“国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致”,由此确立了其在环境保护领域的基本法地位。该法主要内容有4个方面:一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标;二是明确国家环境政策的法律地位;三是规定环境影响评价制度;四是设立国家环境委员会。四方面的内容紧密相连,构成一个有机整体,这些规定也使其在美国环境法律体系中奠定了其基础性地位。

       我国新修订的《环保法》提升了其环境地位。本法第一条指出,该法立法目的为:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”这体现了经济发展凌驾于环境保护之上的时代已经过去。该法第四条中,将原《环保法》的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,改为“使经济社会发展与环境保护相协调”,这也宣布GDP的增长不能以牺牲环境为代价,经济发展应在环境保护的大框架下进行。 

       值得肯定的是,新《环保法》采用的是“基本法模式”,但与美国的《国家环境政策法》不同之处在于,未明确其基本法地位,未体现该法与其他法律的关系。我国环境保护方面的法律有20多部,就目前情况而言,部分法律相对于《环保法》仍有冲突的地方,例如环保法规定“罚无上限”,但在《水污染防治法》、《大气污染防治法》中却有着罚款上限的规定,明确其基本法地位或更有利于环境保护立法的实施。

       三、公益诉讼主体扩大

       新《环保法》扩大了有权提起公益诉讼组织的范围,并明确了公民对环境信息获取、参与和监督环境保护的权利。

       在美国环境执法体系中,民间环保组织的力量不可小视,《国家环境政策法》赋予了公民对行政机关活动的环境影响进行评论的权利,《清洁空气法》甚至专门规定了公民诉讼司法审查等条款,这些为公民执行提供了法律依据,当政府或企业违反环境法时,民间环保组织有权对其提起诉讼,《国家环境政策法》也明确指出了公民对于环境的权利,其第4331条规定,“国会认为,每个人都可以享受健康的环境,同时每个人也有责任参与环境的改善与保护”。

       新《环保法》对公众环境保护的参与问题有了极高的重视。新《环保法》明确规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况”“公众发现污染环境和破坏生态行为的,有权举报”。如同美国相关法律一样,新环保法扩大了能够提起公益诉讼的社会组织的范围,符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院均应当依法受理,且未来有权提起公益诉讼的社会组织还有进一步扩大的趋势。

       但遗憾的是,本法只明确了公民有依法享有获取环境信息的权利,对信息公开的时间、公开的形式没有明确规定,目前,我国执法大部分依靠单行法,该部分内容或可在单行法中予以体现。

       四、明确的职责分工是环境保护法落地执行的有效保障

       界限明确的职责分工是环境保护法有效执行的保障,我国新修订的《环保法》对责任分配方面有了突破性的进展。

       日本的《环境基本法》对各方职责做出了明确规定,在该法的第6、7、8、9条明确指出:国家拥有制定和实施有关环境保护的基本的且综合性的政策和措施的职责;地方公共团体拥有制定和实施符合国家有关环境保护政策,以及其他适应本地方公共团体区域自然社会条件的政策和措施的职责;企(事)业者有责任在进行其企业活动时,采取必要的措施,处理伴随此种企(事)业活动而产生的烟尘、污水、废弃物以及防止其他公害,并且要妥善保护自然环境;国民应当努力降低伴随其日常生活对环境的负荷,以便防止环境污染,除前款规定的职责外,国民还应当根据基本理念,有责任在自身努力保护环境的同时,协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施。

       新《环保法》对政府、排污企业、治污企业及公众的责任均做出了相关规定。该法明确规定:国家应建立跨行政区域的联合防治协调机制;地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责;企业事业单位应执行国家和地方污染物排放标准,并尽量减少污染物的排放,在污染物总量指标不达标情况下,排污企业还要通过提高排放标准等手段来分担政府压力;公众有义务保护环境、有权利监督排污治污企事业单位、有权利诉讼。

       新《环保法》已构建了一个以责任为导向的法律体系,但具体的责任方面可参照西方国家较完善的环境保护法进行细化,亦可在配套法或单行法中予以体现,例如可参照日本的《环境基本法》将国民的义务进行细化,以便《环保法》在公众群里中得到更有效的应用。

       五、《环保法》提高了企业的违法成本

       罚款被公认为在环境执法中起着重要的作用,且一直以来用作处置环境违法行为的重要武器。罚款在一定程度上能够威慑违法者,确保受管制者受到公平、一致的对待。

       美国环境违法行为罚款力度之大已众所周知。美国《清洁空气法》(USC第7413节)规定,联邦环保局长可以对违法行为人违法的每一天,处以最高2.5万美元的罚款,处罚时效不超过12个月。美国《清洁水法》(USC第1319节)规定,如果某个环境违法行为处于继续状态,罚款就实行按日计算,每天不超过1万美元;又如《环境责任法》规定对违法该法关于报告、保存资料、合作治理等条款的违法者,每次罚款2.5万美元以下,每一持续日2.5万美元以下,对累犯者,每一位持续日的罚款额可以达到7.5万美元;《有毒物质控制法》规定,对于违法者处以每违法日2.5万美元的行政罚款。

       在执法方面,日本采取了“直罚主义”。日本的环境法律、法规设定了企业单位和国民的义务及具体排放标准,企事业单位的废气乃至排放的废水中的污染物质若超出排放标准,执法机关则以违反行政上的义务为依据直接给以刑事处罚。若故意实施超标排放行为,可以对直接责任者或者企事业单位处以6个月以下的拘役或10万元以下的罚金;过失超标准排出的,对其责任者直接处以3个月以下的拘役或5万日元以下罚金。这种对违反排放标准的责任者可以不经过法院审判由执法机关依据环境法律、法规直接处以刑罚。

       在环境执法中,我国对罚款的威慑性也十分认可。1989年颁布《环保法》中对罚款金额就有着明确规定,但其力度较小,环保部门对其最多罚款10万元,并且每月只能罚款1次,这样一来,即便每月都罚,一年也不过120万元,企业违法成本较低,甚至出现了治污成本高于违法成本的现象,致使企业知法犯法。

       而新《环保法》提出的对违规企业实施“按日连续处罚”及“双罚制”,显然加大了处罚力度,提高了企业的违法成本,但新的问题也随之而来,罚款数额界定、罚款事项的透明度等或成为大众关注的焦点。《环保法》是一个综合性的法律,起引导作用,在配套法或单行法中可对违法行为的责任追究、处罚机制依据新《环保法》进行修改。

       我国环境保护较美国、日本相比起步较晚,当前,我国环境保护法律制度建设所面临的形势在某些方面同美国在1960年所面临的形势十分相似,且日本的环境治理经验:环境立法、民间维权、技术研发,可值得我国借鉴。但在历史经验借鉴的过程中,应注意到中国与美国及日本的基本国情、环境现状、维权模式均存在差异,经验的吸取与采纳应与我国的实际情况相匹配,以确保《环保法》的有效落地执行,使环境得到更好的保护及治理。

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